بی‌ حاصل‌ بودن در انتظار برنامه ششم

ضیاء مصباح . دبیر کانون علوم اداری ایران در روزنامه شرق نوشت: درباره برنامه ششم توسعه به نکاتی اشاره می‌شود. دو گروه از وظایف که قاعدتا نباید دولتی باشند، به دولت بار شده‌اند؛ وظایف اقتصادی که باید به کارفرمایان خصوصی سپرده شوند و وظایف محلی که باید در حوزه اختیارات مدیریت‌های محلی یا شهرداری‌ها ساماندهی شوند.

درحال‌حاضر بیشتر وظایف اقتصادی را شرکت‌های دولتی انجام می‌دهند و زیان‌ده هستند! بهره‌وری فعالیت شرکت‌های دولتی در غیاب اصل رقابت‌پذیری بسیار پایین است و بودجه شرکت‌های دولتی به‌تنهایی سه ‌برابر بودجه عمومی دولت است. بالابودن ریسک اقتصادی هیچ انگیزه‌ای برای کارفرمایان و کارآفرینان خصوصی باقی نمی‌گذارد و فعالیت‌های اقتصادی در انحصار دولت قرار دارد و شرکت‌های دولتی با وجود پایین‌بودن بهره‌وری و زیان‌ده‌بودن همچنان به بقای خود ادامه می‌دهند و بیشتر شرکت‌های ظاهرا خصوصی نیز وابستگی بالایی به دولت دارند که آنها را بخش شبه‌دولتی می‌گوییم. وظایف مدیریت‌های شهری به دفع زباله، مرمت خیابان‌ها و نظارت بر ساخت‌وسازهای شهری محدود شده و بخش بزرگی از خدمات اجتماعی و فرهنگی که پیش‌از‌این به وسیله شهرداری‌ها انجام می‌شد، عملا به دولت واگذار شده است. بزرگ‌شدن بیش از اندازه دولت بوروکراسی عظیمی را بر دولت تحمیل کرده که مهم‌ترین دلایل اینها هستند:

١. وابستگی بیش از اندازه اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی که از طرف دولت استحصال می‌شود و بیشتر وظایف به سوی آن سوق می‌یابند.

٢. تمرکزگرایی بیش از اندازه دولت و علاقه‌مندی آن به کنترل بر همه امور، حتی اموری که ماهیتا نباید دولتی باشند. برای حل‌وفصل این مشکلات هریک از قوا باید مستقلا کار خودشان را بکنند. این استقلال به معنی آن نیست که نباید با هم همکاری کنند.

برنامه‌های توسعه راهنمای عمل کل نظام است. برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جایگاه رسیدگی به بنیادی‌ترین مسائل کشور و حل‌وفصل آنهاست. مرور پنج برنامه توسعه پنج‌ساله گذشته نشان می‌دهد که برای کاستن از بوروکراسی عظیم دولتی و کوچک‌سازی و چابک‌سازی دولت هیچ گام اساسی‌ای برداشته نشده و دولت در سه دهه گذشته همچنان بزرگ‌تر شده است... چنان‌که حتی مسئولان نظام اداری کشور نیز از آن انتقاد می‌کنند؛ ولی این انتقادها سازنده نیستند؛ زیرا به ریشه مشکلات یعنی وابستگی اقتصاد کشور به درآمد فروش نفت و تمرکزگرایی بیمارگونه در مدیریت دولتی کوچک‌ترین اشاره‌ای نمی‌کنند و اجازه چنین انتقادی را ندارند.

پنج برنامه گذشته رشد اقتصادی مثبت ٨% را به مردم وعده می‌دادند. به‌تازگی معلوم شد که رشد اقتصادی واقعی نزدیک به منفی ٦% بوده است. اگر برنامه ششم بر همین منوال تدوین شده، بهتر است هرگز تدوین نشود. آیا تدوین‌کنندگان برنامه توانایی تدوین برنامه‌های بهتر را نداشته‌‌اند؟ مشکل نه از ناتوانی تدوین‌کنندگان برنامه، بلکه از شیوه تدوین برنامه است. تا زمانی ‌که مدیریت عمودی و از بالا به پایین اعمال می‌شود، برنامه‌ها هم از بالا به پایین نوشته می‌شوند و این برنامه‌ها خودبه‌خود ماهیت توسعه‌ای نخواهد داشت؛ زیرا هیچ بازخوردی از پایین به بالا را برنمی‌تابد.

در سال‌های اخیر دولت با مشکلات کسری بودجه مواجه بوده است. دولتمردان هم گاه به خود اجازه می‌دهند که پنهان‌کاری را کنار گذاشته و به طور آشکار از آن سخن بگویند. آیا علت آن درونی است یا بیرونی؟ منظورم از علت بیرونی مشخصا تحریم‌های اقتصادی هستند. تحریم‌ها تأثیر داشته‌‌اند؛ ولی بیشتر مشکلات بودجه معلول عوامل درونی است. یک اقتصاد تک‌محصولی خودبه‌خود مستعد تحریم است؛ ولی اقتصاد مولد را نمی‌توان تحریم کرد. امروزه بزرگ‌ترین رقیب اقتصادی آمریکا کشور چین است.

 آمریکا اگر می‌توانست شاید چین را هم تحریم می‌کرد. از همه مهم‌تر این است که بررسی ساختار بودجه دولت نشان می‌دهد که بخش بزرگی از درآمدهای نفتی همواره به مصرف جاری می‌رسد و بخش عمده هزینه‌های جاری صرف پرداخت حقوق و دستمزد به شمار انبوه حقوق‌بگیران و مزدبگیران دولتی می‌شود. اساسا هزینه‌های جاری باید از محل درآمدهای جاری تأمین شود و درآمد فروش نفت را نباید درآمد جاری، بلکه باید سرمایه تلقی کرد. درآمدهای جاری دولت به دلیل کاهش فعالیت‌های اقتصادی در بخش خصوصی و پایین‌بودن درآمد‌های مالیاتی دولت به‌هیچ‌روی پاسخ‌گوی هزینه‌های جاری نیست؛ حتی بخشی از درآمدهای مالیاتی که در بودجه‌های سنواتی نوشته می‌شود، صوری است.

 برای مثال بخش درخور‌توجهی از درآمدهای مالیاتی دولت را مالیات بر حقوق کارکنان دولت تشکیل می‌دهد که اصالتا درآمد به شمار نمی‌رود؛ همچنین بخشی از درآمد فروش خدمات نیز درآمد واقعی به حساب نمی‌آید. قیمت تمام‌شده بسیاری از خدمات دولتی بالاتر از بهایی است که از مشترکان دریافت می‌شود. گاه گمان می‌رود تعطیل‌شدن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت قبل تأثیر نامطلوبی بر شیوه مدیریت دولتی گذاشته است. باید پذیرفت که این سازمان پیش از آن هم عملا تعطیل بود و با تدوین صوری بودجه‌های سالانه و تدوین برنامه‌های ناکارآمد توسعه به حیات ظاهری خود ادامه می‌داد.

 واقعیت این است که ساختار ناکارآمد برنامه‌های توسعه، ترکیب نامتناسب و نامطلوب بودجه و بزرگ‌شدن بی‌اندازه دولت ریشه‌های مشترکی دارند و یک موضوع هستند که از دیدگاه‌های متفاوت به آنها نگریسته می‌شود. فعالیت این سازمان زمانی می‌تواند امیدوار‌کننده باشد که در سازوکارهای کلی نظام اداری و اجرائی کشور نیز بازنگری اساسی شده باشد. نقش سازمان امور اداری و استخدامی کشور که متولی سامان‌دادن به مدیریت نظام اداری مملکت و پاسخ‌گوی تشکیلات دولتی و حل‌وفصل امور نیروی کلان در اختیار دولت از بدو استخدام تا تعیین تکلیف وظیفه‌بگیری به صور مختلف اعم از شاغل، بازنشسته، اداری، علمی، قضائی، چگونگی تأمین نیروی انسانی، آموزش آنان و... است، در پیشبرد برنامه‌های توسعه کتمان‌نشدنی به نظر می‌رسد.